Пражский клуб
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам независимой антикоррупционной экспертизы
Алленых Дмитрия Алексеевича
Гурьева Александра Анатольевича
В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актови проектов нормативных правовых актов» и пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», проведена антикоррупционная экспертиза на
проект федерального закона № 273154-7 «Об осуществлении
представительства сторон в судах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты»
Здесь и далее по тексту эксперт использует для удобства слова
«разработчик» и «эксперт» в единственном числе.

При производстве использованы Правила проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативныхправовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее — «Методика»), утвержденные постановлением Правительства Р Ф от 26 февраля 2010 г. N 96), и акты, упомянутые в тексте заключения.

Разработчик в пояснительной записке следующим образом определяет
цель регулирования и содержание проектируемой нормы: «В целях обеспечения реализации права граждан на квалифицированную юридическую помощь законопроект вводит правило о том, что представителями граждан и организаций для ведения гражданских и административных дел в судах и дел в арбитражных судах вправе быть российские граждане, которые имеют высшее
юридическое образование, полученное по имеющей российскую
государственную аккредитацию образовательной программе, либо
присвоенную в Российской Федерации ученую степень по юридической специальности, либо имеющие юридическое образование, полученное зарубежом и сдавшие профессиональный экзамен по юридической специальности в общероссийской общественной организации граждан, которые имеютюридическое образование. Исключение составляют лица, являющиеся законными представителями».

По своей сути проектом предполагается введение указанных выше правил
и вносятся «зеркальные» нормы в процессуальные законы — статью 49 Гражданского процессуального кодекса РФ, часть 3 статьи 59 Арбитражного процессуального кодекса РФ, часть 1 статьи 55 Кодекса административногосудопроизводства РФ.

Эксперт считает необходимым отметить следующие вопросы
заслуживающими внимания:

1. Введение требований об обязательном наличии у представителя в суде высшего юридического образования.

2. Введение профессионального экзамена по юридической специальности
для иностранных граждан

3. Наделение общероссийской общественной организации граждан,
которые имею юридическое образование правом принятия профессионального
экзамена и аккредитация иностранных организаций.

Эксперт считает необходимым следовать в заключении этому порядку.

1. Введение требований об обязательном наличии у представителя в суде высшего юридического образования.

1.1. Ведение данного требования к представителям не является новеллой правового регулирования. Подобное требование имеется в Кодексеадминистративного судопроизводства РФ2 (часть 1 статьи 55). Само по себе требование об обязательном наличии у представителя в суде высшегоюридического образования не образует коррупциогенного фактора Правительство РФ в официальном отзыве отмечает «Следует учитывать, что обязательное требование к осуществлению судебного представительства
только лицами с высшим юридическим образованием может существенно
повысить судебные расходы лиц, впервые обращающихся в суд даже по незначительным делам». С таким доводом нельзя согласиться так как вводимое правило не лишает процессуального участника право представлять себясамостоятельно и распространяется только на лиц оказывающих услуги по представительству в суде. Более того, «по незначительным делам» необходимости в представителе может и вовсе отсутствовать.

1.2. Вместе с тем, исследование проектируемого требования об
обязательном наличии у представителя в суде высшего юридического образования свидетельствует об использовании разработчиком не вполне удачных формулировок.

В соответствии со статьёй 1 проекта «Представителями граждан и
организаций для ведения гражданских и административных дел в судах и дел в арбитражных судах вправе быть российские граждане, которые имеют высшее юридическое образование, полученное по имеющей российскую государственную аккредитацию образовательной программе, либо присвоенную в Российской Федерации ученую степень по юридической специальности, а также российские организации. Для непосредственного участия в судопроизводстве российские организации, являющиеся представителями, могут направлять только граждан, имеющих высшее юридическое образование, полученное по имеющей российскую государственную аккредитацию образовательной программе, либо присвоенную в Российской Федерации ученую степень по юридической специальности».

В соответствии со статьёй 2 проекта «Иностранные граждане вправе
выступать представителями граждан и организаций для ведения гражданских и административных дел в судах и дел в арбитражных судах при наличии у таких иностранных граждан высшего юридического образования, полученного по имеющей российскую государственную аккредитацию образовательной программе, либо присвоенной в Российской Федерации ученой степени по юридической специальности, либо имеющие юридическое образование,
полученное за рубежом и сдавшие профессиональный экзамен по юридической специальности в общероссийской общественной организации граждан, которые имеют юридическое образование».

В этой части довод Правительства Р Ф, изложенный в официальном
отзыве является не безосновательным: «Положения проекта федерального закона не предусматривают возможность допуска к участию в качестве представителей лиц, получивших высшее юридическое образование в высших учебных заведениях СССР».

Действительно большая часть юристов выступающих в судах в качестве представителей получила юридическое образование в период до 1991 года в высших учебных заведениях СССР. Сомнений в качестве полученного образования не имеется. Исключение этих юристов из числа лиц имеющих право представлять интересы в судах является ничем необоснованным
ограничением.

1.3. Заслуживает особого внимания доводы Правового управления
Государственной думы, изложенные в заключение на законопроект:

«Предлагаемая законопроектом конструкция нормы „либо имеющие
юридическое образование, полученное за рубежом и сдавшие
профессиональный экзамен по юридической специальности в общероссийской общественной организации граждан, которые имеют юридическоео бразование“ противоречит положениям статьи 107 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ „Об образовании в Российской Федерации“ (далее — Федеральный закон), которой определяются порядок и условия признания образования и (или) квалификации, полученных в иностранном государстве.

Так, признание в Российской Федерации образования и (или)
квалификации, полученных в иностранном государстве (далее — иностранное образование и (или) иностранная квалификация), осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации, регулирующими вопросы признания и установления эквивалентности иностранного образования и (или) иностранной квалификации (далее — международные договоры о взаимном признании), и законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 107 Федерального закона).

В случае если иностранное образование и (или) иностранная
квалификация не соответствуют условиям, предусмотренным частью 3 статьи 107 Федерального закона, признание иностранного образования и (или)
иностранной квалификации осуществляется федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, по заявлениям граждан, поданным в письменной форме или в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети „Интернет“, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, на основе экспертизы, в рамках которой проводятся оценка уровня образования
и (или) квалификации, определение равноценности академических и (или)
профессиональных прав, предоставляемых их обладателю в иностранном государстве, в котором получены образование и (или) квалификация, и прав, предоставленных обладателям соответствующих образования и (или) квалификации, которые получены в Российской Федерации (часть 4 статьи 107 Федерального закона).

В случае признания федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, иностранного образования и (или) иностранной квалификации их обладателю выдается свидетельство о признании иностранного образования и (или) иностранной квалификации (часть 6 статьи 107 Федерального закона)».
Эксперт не располагает доводами против изложенной правовой
аргументации — налицо противоречие проектируемой нормы норме действующей. Создание такого конфликта не способствует гармонизации
законодательства и потому подлежит исключению.

1.4. Правовое управление также указывает на наличие противоречий
проекта международным документам:

«Статья 1 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года, измененная Протоколом от 28 марта 1997 года, закрепляет, что граждане каждой из Договаривающихся Сторон, а также другие лица, проживающие на ее территории, имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в суды… других Договаривающихся Сторон, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, могут выступать в них, подавать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане данной Договаривающейся Стороны.

Обращаем внимание, что согласно Конвенции указанные права должны
предоставляться не только гражданам, но и другим лицам, проживающим на территории Договаривающейся Стороны.

Аналогичные нормы, закрепляющие право иностранных граждан
осуществлять процессуальные действия в Российской Федерации наравне с гражданами Российской Федерации, содержатся во многих двусторонних договорах Российской Федерации о правовой помощи по гражданским и уголовным делам (в частности, Договор между Российской Федерацией и Монголией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и
уголовным делам от 20 апреля 1999 года, Договор между Российской Федерацией и Республикой Польша о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам от 16 сентября 1996 года, Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным
делам от 3 февраля 1993 года).

Кроме того, ряд международных договоров Российской Федерации
закрепляет признание дипломов о высшем образовании и ученых званий при поступлении на работу или осуществлении профессиональной деятельности (статьи 7 — 9, 11 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 27.02.1996 (в ред. Протокола от 18.07.2012), статьи 8 — 12 Соглашения между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики и Правительством Российской Федерации о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 24.11.1998 и др.).

Согласно пункту 21 Протокола о торговле услугами, учреждении,
деятельности и осуществлении инвестиций (Приложение № 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014) каждое государство-член предоставляет услугам, поставщикам и получателям услуг другого государства-члена режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый при таких же (подобных) обстоятельствах своим собственным таким же (подобным) услугам, поставщикам и получателям услуг. Взаимное признание разрешений и профессиональных квалификаций отнесено к мерам, которые обеспечиваются планами либерализации. Полагаем, что если представительство относится к юридическим услугам, то вопрос правомерности ограничения юридических услуг на территории ЕАЭС должен решаться в рамках механизмов, предусмотренных указанным
Протоколом».

Эксперт отмечает важность соответствия национального законодательства
принятым РФ на себя международным обязательствам. Приоритет которых является не только очевидным, но и прямо предусмотренный Конституцией РФ.

Коррупциогенные факторы:

— выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 963 (далее «Методика»);

— нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (подпункт «И» пункта 3 Методики).

2. Введение профессионального экзамена по юридической специальности
для иностранных граждан.

Статьёй 2 проекта обязательным требованием для допуска иностранных
граждан к представительству является сдача «профессионального экзамена по юридической специальности в общероссийской организации граждан, которые имеют юридическое образование».

Принятие профессионального экзамена предполагает формирование
экзаменационных комиссий. Очевидно, что перечень вопросов и порядок сдачи экзамена должен быть не произвольным, а строго регламентированным. Кроме того, должны быть сформированы критерии при которых экзамен считается сданным.

Наиболее близким правовым регулированием является федеральный
закон РФ от 31.05.2002 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ».
Статьями 10 и 11 урегулированы вопросы допуска и сдачи экзамена.
Федеральная палата адвокатов наделена специальными правами регулирования.

Также следует отметить, что прием экзаменов у кандидатов осуществляет
сбалансированная квалификационная комиссия (статья 33) состоящая из
адвокатов и независимых представителей — от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (2 представителя); от территориального органа юстиции (2 представителя); от верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (1 судья); от арбитражного суда субъекта Российской Федерации (1 судья).

Является очевидным, что ведения такой деятельности необходимо
наличие средств на содержание помещения, аппарата организации и несение иных расходов. В адвокатуре источники формирования имущества определены в статье 34.

В проекте закона подобных положений нет. Следует отметить, что
финансово-экономическое обоснование к проекту не предполагает
использование средств федерального бюджета. В связи с чем разработчиком не учтены не только механизмы допуска к экзамену, его проведению, но и ресурсы за счет которых они будут осуществляться.

Не учтены и иные важные детали:

— будет ли прием экзаменов коллегиальным или индивидуальным?

— в каждом ли регионе можно будет сдавать этот экзамен?

— какие документы будут выдавать по итогам успешной сдачи экзамена, возможность получения дубликата документа?

— как часто будут проводится экзамены и можно ли пересдавать экзамен?

— кто и как будет вести реестр сдавших экзамен, будет ли он публичным?

Отсутствие ответов на приведенные вопросы делает проект неполным и
не дает представления о путях его реализации.

В этой связи проектируемые нормы следует признать коррупциогенными:

— выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики).

3. Наделение общероссийской общественной организации граждан,
которые имею юридическое образование правом принятия профессионального
экзамена и аккредитация иностранных организаций.

3.1. Разработчиком используется ничем не определенное по своему
значению понятие «общероссийской общественной организации граждан,
которые имеют юридическое образование». В пояснительной записке не
определена причина выбора такой организации в качестве единственного лица имеющего право на принятие профессиональных экзаменов у иностранных граждан (статья 2 проекта) и аккредитацию иностранных организаций, представляющих интересы граждан и организаций в судах (статья 3 проекта). В статье 3 проекта говорится, что такая организация определяется Правительством РФ. При этом критериев отбора разработчиком не определено. Открытая процедура участия в отборе также не предусмотрена.

3.2. Предусмотренная проектируемой нормой процедура аккредитации
иностранных организаций, представляющих интересы граждан и организаций в судах, не является определенной. Разработчиком не определены критерии аккредитации, как и ее необходимость. Не определен орган которые может
устанавливать такие критерии, не определен порядок ведения реестра
аккредитованных организаций, документы которые будут выдавать по итогам аккредитации, сроки совершения этих действий.

В этой связи проектируемые нормы следует признать коррупциогенными:

— выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики);

— широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) (подпункт «а» пункта 3 Методики);

— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики);

— отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага) (подпункт «з» пункта 3 Методики)).

Выявленные в проекте коррупциогенные факторы свидетельствует о
невозможности достижения заявленных в пояснительной записке целей и
рассматривать документ предлагаемый к принятию к в качестве эффективного средства правового регулирования.

Для устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагается:

— законопроект отклонить